近来笔者在工作中遇到以下与工程签证有关的问题：
问题一：有施工企业咨询，施工过程中，发包人要求承包人实施基坑降水，由于该工作内容不在施工合同约定的承包范围内，承包人根据发包人的口头指示制作了签证，要求发包人签字盖章确认。发包人称，公司内部程序规定，一定数额以下的签证，公司不盖章，签字即可。施工合同约定，签证需要甲乙双方确认。该签证是否属于施工合同的补充协议？甲方不盖章盖签证是否有效？
问题二：某施工合同诉讼案件，我们代表施工企业提交了数份加盖发包人工程管理部印章并由经办人员签字的工作联系单，均载明：因收到发包人的暂停施工指令，导致现场施工暂停，现场大量工人都处于待工状态；要求发包人明确复工时间并及时支付欠付进度款，否则承包人为了减少人员待工导致的损失，将遣散现场劳务人员，要求甲方承担由此导致的损失和费用。一审法院认为，依照建筑工程施工行业规范及行业习惯，施工企业在施工过程中发生停、窝工，应当有监理单位签证或者施工方与建设方往来函件予以证实。本案各方当事人均未提供关于停窝工损失达成一致的签认材料，难以证明停、窝工的存在，对于停窝工损失不予支持。
上述问题反映出，法律人对签证这一工程术语的理解存在一定偏差，加之签证的内容、形式、程序不规范，导致实务中发承包双方、裁判者、鉴定人常常对签证的效力、签证内容是否应纳入结算范围等问题的理解产生分歧。本文拟从签证的工程属性出发，探讨其法律属性，并对防范和解决因签证不规范引发的结算争议提出建议。
（一）签证与变更
首先，签证与变更并非同一概念。在《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）中术语部分，工程变更与现场签证是两个不同的术语。依据该规范第2.0.16，工程变更是指：合同工程实施过程中由发包人提出或由承包人提出经发包人批准的合同工程任何一项工作的增、减、取消或施工工艺、顺序、时间的改变；设计图纸的修改；施工条件的改变；招标工程量清单的错、漏从而引起合同条件的改变或工程量的增减变化。
《建设工程工程量清单计价标准》（GB-T50500-2024）取消了工程签证的术语，对工程变更的术语做了如下调整：经发包人批准的对合同工程工作内容、合同图纸、合同规范、位置与尺寸、施工顺序与时间、施工条件、合同条款或其他特征的改变。包括对合同工程的增加、减少、取消、替代和使用材料的改变。
其次，变更是签证的原因，签证是变更内容的载体。以2017版施工合同示范文本通用条款部分第10.3约定的变更程序为例：发包人提出变更的，应通过监理人向承包人发出变更指示，变更指示应说明计划变更的工程范围和变更的内容；承包人收到监理人下达的变更指示后，认为可以执行变更的，应当书面说明实施该变更指示对合同价格和工期的影响，且合同当事人应当按照变更估价约定确定变更估价。上述条款中没有具体指出承包人的书面说明应采取何种形式，实务中，承包人多会采取现场签证的方式，对发包人变更指示内容、承包人实际完成情况及对相应费用、工期的调整进行记录后，双方进行签认。因此，工程变更是签证产生的原因之一，签证是工程变更内容的记录载体。
（二）签证与索赔
首先，二者并非同一概念不同。在《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）中术语部分，索赔与现场签证是两个不同的术语。依据该规范第2.0.23，索赔是在工程合同履行过程中，合同当事人一方非因己方的原因而遭受损失，按合同约定或法律法规规定应由对方承担责任，从而向对方提出补偿的请求。
其次，产生原因不同。签证一般是双方对责任事件的责任方及责任事件对费用、工期的影响协商一致后的书面确认，而索赔则是责任事件发生后，双方对责任方、责任事件的影响无法协商一致的情况下，一方依据合同约定程序向对方要求费用补偿、工期顺延的单方主张，若双方对一方提出的索赔主张无法通过合同约定程序协商一致的，则可能导入合同约定的争议解决程序。
索赔与签证既有区别也有联系。首先，签证内容中可能包含索赔部分。例如，对于变更导致的已完工部分拆改产生的费用，双方可以在变更签证中直接予以确认。其次，签证可能引发索赔，索赔可能依赖签证作为证据。例如，若变更签证导致已完工部分需要进行拆改，而业主方不同意承担该笔费用的，承包人可以基于变更签证向业主发起索赔，要求补偿该笔额外产生的费用。
回到第一部分提及的问题二。一审法院显然对签证与索赔二者之间的联系与区别产生了错误认识。
首先，发承包双方就停、窝工损失达成一致并非承包人向发包人索赔停窝工损失的前提。承包人提出的索赔主张，是承包人向发包人单方主张权利的行为，双方根据合同约定的索赔程序条款协商一致的，该笔费用直接计入当期进度款进行支付即可；若双方就该索赔主张能否成立，损失数额如何确定无法协商一致，则应由法院经审理后予以认定，一审法院以双方未能就停、窝工损失协商一致为由不予认定，明显存在“倒果为因”的错误。
其次，施工方提供的工程联系单等往来函件，所载明内容是对发包人要求暂停施工和因发包人原因导致现场施工降效、窝工事实的客观记录且均已被发包人签认，该工程联系单等证据符合上述签证的定义和特征，一审判决以工程联系单并非“签证”为由不予认定停、窝工损失，显然系认定事实错误。
（一）形式有瑕疵的签证应如何认定
1. 签证不是补充协议
上述问题一反映出，在工程实务中存在一种观点，即签证内容一般是发承包双方在施工过程中协商一致后，对原施工合同及其设计文件、预算、工程量清单等组成部分的变更，将作为价款结算依据，因此，签证的性质为原施工合同的补充协议。既然是补充协议，其成立即需要符合法律规定的合同成立要件，需双方当事人签字并加盖公章，没有加盖公章的签证即不具备签证的法律效力。
笔者认为，该观点的误区在于只注重签证内容而忽略了签证的形式和目的。
首先，除了标准的现场签证单以外，签证常以上文所述的多种形式出现，以工程联系单为例，此类函件通常由发出方和接收方人员签收即可，并无盖章的形式要求，但只要其内容符合签证的法律特征，并不妨碍该文件被视为工程签证。
其次，签证的主要作用是记录责任事件及其对价款、工期的影响，而非变更原合同。建设工程合同的履行周期较长，施工过程中发生需要调整合同价格、计划工期的因素时，双方需要对协商结果进行及时的记录以便用作支付进度款和结算的依据。但是，如果要求双方必须以签订补充协议的方式来解决上述问题，则双方需拟定合同文本、进行盖章的内部审批流程等，无法满足工程赶工期的需要，因此，由双方现场授权代表对责任事件进行签认并形成签证，就成为了工程实务中的常规做法。因此，在合同没有专门约定签证需加盖公章否则对发包人没有约束力的情况下，双方现场授权代表签认的签证即可以作为认定双方当事人权利义务的依据。
综上，笔者认为，工程签证的法律性质并非补充协议而是书证，是对现场情况及双方协商结果的记录，故不能简单以未加盖公章为由否定签证效力，而应当以书证的审查规则来判断其真实性和证明力，合同另有约定除外。
2. 形式有瑕疵的签证效力如何认定
（1）签证主体瑕疵
签证主体瑕疵，主要体现在发包人未签章、签证人员没有签证权限或超越权限范围进行签证。
根据2017版施工合同范本通用条款第1.1.2.7对发包人代表的定义及第2.2对发包人代表权限的约定，有权签证的人员为专用条款中明确约定的发包人代表，且其应在专用条款载明的授权范围内履职。[4]基于此，我们可以得出以下结论：
发包人未签章的签证、非发包人代表的签证、发包人代表超越权限范围的签证一般对发包人没有约束力。从签证的定义来看，签证的要件之一为双方现场代表签认，因此，发包人未签章的签证自然不属于有效签证。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》第二十一条之规定，法人、非法人组织的工作人员就超越其职权范围的事项以法人、非法人组织的名义订立合同，相对人主张该合同对法人、非法人组织发生效力并由其承担责任的，人民法院不予支持。非发包人代表的签证和发包人代表超越权限范围的签证，即属于上述司法解释规定的越权代理行为，在施工合同已经明确约定了有权签证人员和签证权限范围的情况下，越权代理产生的签证自然对发包人没有约束力。
部分地方高院对签证的签字主体权限问题做出了详细规定。
《浙江省高级人民法院民事审判第一庭关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第11条规定：“要严格把握工程施工过程中相关材料的签证和确认。除法定代表人和约定明确授权的人员外，其他人员对工程量和价款等所作的签证、确认，不具有法律效力。没有约定明确授权的，法定代表人、项目经理、现场负责人的签证、确认具有法律效力；其他人员的签证、确认，对发包人不具有法律效力，除非承包人举证证明该人员确有相应权限。”
《北京市高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第9条规定：“当事人在施工合同中就有权对工程量和价款洽商变更等材料进行签证确认的具体人员有明确约定的，依照其约定，除法定代表人外，其他人员所作的签证确认对当事人不具有约束力，但相对方有理由相信该签证人员有代理权的除外；没有约定或约定不明，当事人工作人员所作的签证确认是其职务行为的，对该当事人具有约束力，但该当事人有证据证明相对方知道或应当知道该签证人员没有代理权的除外。”
《四川省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第26条规定：“当事人的法定代表人以及经合同约定或当事人授权的工作人员对工程量和价款等的签证确认行为对当事人具有约束力。虽没有合同约定或当事人授权，当事人工作人员的签证确认属于履行职务行为，或者当事人事后追认。或者当事人虽不予追认，相对方有理由相信该签证确认人员有代理权的签证确认行为，对当事人具有约束力。”
但是，如上所述，签证的法律性质是书证而非补充协议，故签证主体有瑕疵的签证并非毫无证明力。例如，结算争议解决实务中常见以下问题：在承包人不能提供现场签证或签证存在形式瑕疵的情况下，对现场实际发生的与施工图纸、已标价清单等不一致的施工内容，是否应予计量计价？
对此，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二十条规定，当事人对工程量有争议的，按照施工过程中形成的签证等书面文件确认。承包人能够证明发包人同意其施工，但未能提供签证文件证明工程量发生的，可以按照当事人提供的其他证据确认实际发生的工程量。
根据上述规定，在承包人主张需调整合同价格，但承包人无法提供双方签认的现场签证或签证存在形式瑕疵的情况下，承包人应对以下事实承担举证责任：1.现场确实发生了图纸、工程量清单以外的工作内容，承包人可以提供视频、照片等初步证据支持本方主张；2.该额外的工作内容由发包人发出指示，或承包人提出后经发包人、监理人同意施工，承包人可以提供补充协议、会议纪要、工程联系单、工程洽商单、设计变更单以及其他往来函件、聊天记录等证据支持本方主张；3.关于工程量的计算，在上述两个事实得以证明的基础上，双方对工程量如何计量发生争议的，裁判者、鉴定人可以通过现场勘验取得基础数据，并根据相应计量规范计算得出。
实务中，部分案件的裁判观点也从施工内容是否实际发生出发，来评价签字主体存在瑕疵的签证的效力。例如，（2022）最高法民终192号案件最高法院裁判观点认为，虽然建设工程施工合同中有专用条款约定“缺少任何一方签字的签证单均属于无效签证、不应结算”，但监理单位作为发包方聘请的第三方，其签字具有一定的法律效力。因为监理单位的职责是对承包方的施工活动进行监督和确认，经过监理单位确认的工程量可以被推定为实际发生的工程量。如果发包方没有在签证单上签字，但未能提供合理解释或证据来证明施工方未进行相应施工，那么发包方不能仅依据合同中的专用条款来拒绝结算。
（2）签证程序瑕疵
实务中，发包人为防范风险、控制投资，通常会在合同中对签证的流程和人员、形式等做出较为复杂的约定，例如：要求监理签字后报发包人现场代表签字，发包人现场代表签字后报工程部审核签字，工程部审核签字后报主管领导签字，签字不全的签证不能作为结算依据；又如，要求签证必须加盖公司公章，否则不能作为结算依据。实务中，发承包双方常对于签字不全、未加盖发包人印章等形式上存在瑕疵的签字能否作为计量计价依据发生争议。
笔者认为，考虑到发包人掌握签章的主动权，实务中施工企业取得完整签字的难度较大，不应简单以承包人提供的的签证存在程序瑕疵即予以否定。此类瑕疵签证的处理规则应与主体瑕疵签证的规则基本一致，即：承包人能够证明签证上所记载的工作内容实际发生，且承包人已经按照合同约定流程向发包人提出签证要求，但由于非承包人原因未能完成签证流程的，即承包人能够对签证形式瑕疵做出合理解释的，应予计量计价。对此，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第十条之规定可资参照：当事人约定顺延工期应当经发包人或者监理人签证等方式确认，承包人虽未取得工期顺延的确认，但能够证明在合同约定的期限内向发包人或者监理人申请过工期顺延且顺延事由符合合同约定，承包人以此为由主张工期顺延的，人民法院应予支持。
部分案例中最高法院即持此类裁判观点。在（2017）最高法民终577号案件中，最高法院裁判观点为：虽然合同中约定任何设计变更或现场签证必须由发包人公司项目经理审核，基建部负责人批准并加盖基建部公章后生效，并且设计变更或现场签证完成后按设计变更的结算方法进入结算，施工方必须在7天内提交变更预算，而案涉31份经济签证单没有完全按上述程序签字、提交和审批。但是，31份经济签证单对于签证事项、签证原因、工程量变化、价格计算和增减数额均有明确陈述，又得到了监理单位的盖章认可，且均盖有发包人公司的公章，因此应当认定为发包人对该等经济签证单所载内容的认可。
（二）仅监理人员签证的效力认定
实务中，由于我国《民法典》等民事法律对工程监理人的身份和职责定位规定缺失，监理人签认的签证等施工资料其效力如何认定在实务届长期存在争议。由于合同法第二百七十六条、民法典第七百九十六条都将监理合同定性为委托合同，很多案例的裁判观点都认为监理人作为发包人委托的代理人，其行为的后果应当归属于发包人，因此理所当然将监理人签认的施工资料作为认定案件事实的依据。但是，该裁判观点并非放之四海而皆准。
1. 监理单位的权限
2017版施工合同示范文本通用条款第4.1对监理单位的权限做了约定：工程实行监理的，发包人和承包人应在专用合同条款中明确监理人的监理内容及监理权限等事项。监理人应当根据发包人授权及法律规定，代表发包人对工程施工相关事项进行检查、查验、审核、验收，并签发相关指示，但监理人无权修改合同，且无权减轻或免除合同约定的承包人的任何责任与义务。
2. 监理人员的权限
住建部发布的《建设工程监理规范》（GB/T50319-2013）第3.2条将监理人员划分为总监理工程师、专业监理工程师和监理员，并规定了各自的职责和权限。
结合上述内容，在处理仅有监理人员签认的签证效力认定问题上，应着重把握以下关键点：
首先，签证内容是否属于施工合同约定的监理内容及监理权限等事项范围内。若明显超出上述范围的，则监理人的签字行为属于越权行为，在发包人不予追认的情况下，对发包人没有约束力。
其次，签字人员的岗位和职责权限。在审查仅有监理人员签认签证的效力时，应当核实签字人员的身份和职责权限，是否符合施工合同、监理合同、《建设工程监理规范》对签字人员权限的约定和规定。例如，如果施工合同明确约定现场签证需经总监理工程师签字，则仅有专业监理工程师或监理员签字的签证，不能视为监理单位的意见，不能当然作为认定案件事实的依据。
《四川省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第二十八条规定：“工程监理人员依据监理合同的约定以及监理规范实施的签字确认行为，对发包人具有约束力。超越监理合同约定以及监理规范实施的签字确认行为，除承包人有理由相信工程监理人员的签字确认行为未超越其监理合同的约定以及监理规范的以外，对发包人不具有约束力。”
再次，发包人是否有足以反驳的相反证据。如上所述，签证的法律性质为书证，在发包人未予签认的情况下，即便签认监理人员有相应权限，裁判者也不应简单以监理人签认为由即将该签证作为定案依据，应审查发包人是否有相反证据予以反驳。在发包人提供反驳证据后，裁判者宜仔细分辨瑕疵签证的真实性，若该签证所载内容是否属实处于真伪不明状态的，应由承包人承担举证不能的不利后果。
实务中，对于仅有监理人员签字的签证对发包人是否有约束力，有观点认为，应根据其内容分别判断。《北京市高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第10条规定：“工程监理人员在监理过程中签字确认的签证文件，涉及工程量、工期及工程质量等事实的，原则上对发包人具有约束力，涉及工程价款洽商变更等经济决策的，原则上对发包人不具有约束力，但施工合同对监理人员的授权另有约定的除外。” 笔者认为，北京高院的上述观点根据签证内容是报道性书证还是处分性书证分别处理，殊值赞同。监理人对记录现场情况的报道性签证进行签认，一般是在其监理职责权限范围内的；但是，对于内容涉及到对原有合同内容更改的处分性签证，例如工期、费用的调整，则通常超出了监理人职责权限范围，应由发包人进行决策。
（三）后补的签证效力应如何认定
部分施工合同会对签证的时效性进行约定，例如：发包人、监理人发出指令后，承包人认为执行该指令对工期、费用产生影响的，应在事件发生之日起7日内办理签证，逾期未办理的，视为承包人不要求调整工期、费用。若承包人未及时办理签证，而是在事后予以补签的，该签证是否可以在结算时作为承包人主张权利的依据？
笔者认为，签证所记载的责任事件具有很强的时效性，若发生后不及时以签证形式进行固定，时过境迁后可能无法还原事件原貌，难以确认双方的责任大小，因此，合同要求承包人及时办理签证，逾期办理则承担失权后果，是有其合理性的。但是，发包人在已经取得时效利益后，仍对承包人提交的签证予以事后补签，可以视为发包人以其行为作出了放弃时效利益的意思表示，故该签证可以作为认定双方权利义务的依据。但是，考虑到签证的时效性对其真实性、客观性的影响，如果发包人有证据证明该补签签证的内容存疑，则裁判者应结合其他证据进行审慎判断，若真伪不明则由承包人承担不利后果。
最高法院在（2017）最高法民申1730号案件中裁判观点：发包人认为鉴定报告所依据的《工程签证单》等是施工单位串通发包人未经授权人员非法补签，不能作为鉴定依据。最高院认为，《工程签证单》上有发包人项目部印章，且有时任项目部经理、副经理分别签字，二人出庭证明其在《工程签证单》上补签名是为了证明承包人施工了案涉工程，且经过了项目部认可，《工程签证单》记载的工程量与技术员签字的工程量是一致的。因此，《工程签证单》等虽为事后补签，但确系双方真实意思表示，符合实际情况，原审以此作为案涉工程造价的依据，有事实根据。
（四）瑕疵工程签证的鉴定
实务中，对于承包人提交的作为鉴定依据的瑕疵签证，非常年审理建设工程造价纠纷的裁判者，往往选择不做是否可以作为鉴定材料的判断，而是直接移交鉴定机构处理。该做法并不妥当，易产生“以鉴代审”问题，对此笔者不再展开，此处重点介绍鉴定机构应如何处理此类问题。
《建设工程造价鉴定规范》（GB/T51262-2017）第5.9.2和5.9.3对瑕疵签证的处理规则做了规定：
5.9.2 当事人因工程签证存在瑕疵而发生争议的，鉴定人应按以下规定进行鉴定：
发包人只签字证明收到，但未表示同意，承包人有证据证明该签证已经完成，鉴定人可作出鉴定意见并单列，供委托人判断使用；
签证既无数量，又无价格，只有工作事项的，由当事人双方协商，协商不成的，鉴定人可根据工程合同约定的原则、方法对该事项进行专业分析，作出推断性意见，供委托人判断使用。
5.9.3 承包人仅以发包人口头指令完成了某项零星工作或工程，要求费用支付，而发包人又不认可，且无物证的，鉴定人应以法律证据缺失为由，作出否定性鉴定。
笔者认为，上述规定将一部分本应由裁判者做出判断的事实问题诸如签证事项是否已经完成、发包人签字是否代表发包人同意等交由鉴定人作出判断，一定程度上会造成“以鉴代审”，但面对上述实践中普遍存在的裁判者不做判断即移交的做法，也只能作为推进鉴定工作的权宜之计。
上述规定内容也反映出，对待瑕疵签证，无论是裁判者还是鉴定人都不能简单否定，而是要结合签证内容和现场踏勘情况，确定签证内容中的工作事项是否发生，并由鉴定人给出推断性意见。实务中，对于量价不明的签证有鉴定人认为无法计算出准确的造价数额即不予出具鉴定意见，是不妥当的。笔者认为，该瑕疵签证是否应当计价，在无法准确计算其造价数额时应将多少计入应付款，属于对举证责任的分配，是应由裁判者判断的事项；而鉴定人的职责是基于其专业给出一个可供裁判者参考的数额，鉴定人认为无法计算准确数额就不予出具鉴定意见，其实质就是鉴定人代替裁判者做出了“不予采纳该签证”这样一个举证责任的分配和事实判断，显然不妥。
为防范和减少因工程签证产生的结算争议，笔者从自己处理此类争议过往的经验出发，给出以下建议，供施工企业和建设单位在签约和施工过程管理中参考:
（一）明确约定发包人代表及其权限
为避免在结算时因签证人员的身份及职责权限产生争议，双方应在施工合同专用条款中明确约定发包人现场代表及其权限，并约定发包人代表不得授权他人代为行权的事项。在施工过程中，承包人在办理签证时，应注意签证人员是否为合同约定的发包人代表或其授权人员，以及该事项是否属于合同约定的发包人代表职权范围以及不可代为行权事项。发包人代表在施工过程中发生变动的，发包人应及时书面告知承包人。
（二）明确约定监理人代表及其权限
双方应在施工合同专用条款中明确约定监理单位的职责权限以及监理单位人员各自的职责权限，且该权限内容应符合监理合同的约定。承包人在办理签证时，应注意该签证事项是否属于合同约定的监理人职责权限范围，以及签证人员是否为有权签证的监理工程师。监理人员在施工过程中发生变动的，发包人应及时书面告知承包人。
（三）注意区分处分性签证和报导性签证，技术签证和经济签证。内容涉及调整工期、费用、合同价格的，应由发包人代表予以签认，而不能仅由监理单位签章。
（四）注意签证时效性，以免丧失权利。签证事件发生后，承包人应在合同约定的时效内完成签证办理。即使属于后补签证，也要尽量将签证日期写为合同约定的有效日期内，或将补签的原因在签证中写明。
（五）注意搜集和保管与签证中记载事件相关证据及送达记录。如果发包人拒绝签证或拖延签证，承包人要全面准备好相应的证据如会议纪要、工程联系单、施工方案等，确保资料完整、事实清晰、符合基本逻辑，证明签证中记载的工作内容属实且承包人已按合同约定流程和时限向发包人要求办理签证而被拒签或拖延的情况，以便在之后可能的争议解决程序中处于有利地位。
[1] 本部分内容引自百度百科
[2] 参见曲笑飞：《签证、索赔在司法及工程实务中的差异》，载微信公众号“建纬杭州律师事务所”。
[3] 高印立：《建设工程施工合同法律实务与解析》，中国建筑工业出版社2018年版，第229页。
[4]《建设工程施工合同（示范文本）》（GF—2017—0201）第1.1.2.7 发包人代表：是指由发包人任命并派驻施工现场在发包人授权范围内行使发包人权利的人。
第2.2发包人代表：:发包人应在专用合同条款中明确其派驻施工现场的发包人代表的姓名、职务、联系方式及授权范围等事项。发包人代表在发包人的授权范围内，负责处理合同履行过程中与发包人有关的具体事宜。发包人代表在授权范围内的行为由发包人承担法律责任。
调配全所资源、长期陪伴客户的一站式法律服务
